Municipalizacion

Sobre el intento aprista de municipalizar la educacion. Un paso mas hacia el capitalismo a ultranza.

Slide1: Informe Nº 58 Lima, marzo 2007 EDUCACIÓN: ¿LA MUNICIPALIZACIÓN PERDIÓ EL PILOTO? EQUIPO IPP

Slide2: Se acaba de iniciar la tercera experiencia histórica de municipalización educativa en el Perú. Inicialmente se postuló que era un “piloto”, es decir, una práctica inicial de validación. Pero después todos los documentos oficiales sobre el tema, hablan de un Plan Piloto en tres etapas: De iniciación (2007-2008); de expansión (2009-2010) y de generalización (2011 al 2015). A pesar de las precisiones del Ministro Chang, formalmente la propuesta perdió su rasgo de “piloto” y se convirtió en política que se generaliza en 8 años. Para el año 2007-2008, el rasgo académico de “validación” se convirtió en “iniciación”. ¿Cuál es el enfoque y la experiencia histórica sobre municipalizar la educación? ¿Qué rasgos asume la propuesta del partido de gobierno? ¿Qué factibilidad tiene su implementación? Estas y otras interrogantes queremos responder, tomando como base una publicación interna del IPP1

ENFOQUES Y EXPERIENCIA HISTÓRICA: ENFOQUES Y EXPERIENCIA HISTÓRICA Históricamente y a nivel mundial, el nexo entre educación y municipalidad ha tenido tres enfoques: a) Las comunas y la educación. Cuando no existían los Estados, las municipalidades tenían un peso central. Sus habitantes se reunían en comunas, lo que les permitía actuar con autonomía. Fue así que Lenin decía “todo el poder a los soviets” (comunas). En las actuales municipalidades europeas, hay alguna herencia de estas comunas. En nuestro caso no es así, las municipalidades surgieron dependientes del poder central. b) Participación en la gestión educativa. Cuando la administración educativa se centralizó y sectorializó, surgió la necesidad de participación de la población en la gestión educativa. Esta necesdidad se profundizó con el concepto de “sociedad educadora”. Esta perspectiva se cristaliza en el PEN.

Slide4: c) Entrega de la gestión educativa a las municipalidades. En este enfoque no se trata de que las municipalidades apoyen de manera participativa en el quehacer educativo de su localidad, sino que ellas asuman la dirección y gestión de la educación local. Esta es la perspectiva que se postula en el marco de la descentralización. En el caso peruano, nuestros municipios no han tenido mayor autonomía y, por lo tanto, se han comportado como instituciones donde se plasmaban las políticas y decisiones nacionales. Primaba el criterio de desconcentración y no el de la descentralización. Por ello, el enfoque de “comuna y educación” no es aplicable a nuestra realidad. Tenemos experiencia de buscar la participación de las municipalidades en el quehacer educativo y también experiencia de entrega de la gestión educativa a las municipalidades.

Slide5: PARTICIPACIÓN MUNICIPAL Históricamente, en el Perú, hemos tenido experiencias de buscar la participación de las municipalidades en el quehacer educacional. Los hitos centrales de esta propuesta son los siguientes: Constitución de 1823.- Crea Juntas Departamentales. Éstas deberían promover que las Municipalidades se involucrasen en la educación de su población. Movimiento popular.- No podemos olvidar que el movimiento obrero y campesino del siglo XX tuvo amplia participación en las reivindicaciones sobre el derecho a la educación. Núcleos Educativos Campesinos.- Desde Puno y el sur andino del país, en la década del 40 surgió un vigoroso movimiento que involucraba a las municipalidades en el quehacer educacional, a través de los “Núcleos Educativos Campesinos” (NEC). CONSECOM.- La reforma educativa velasquista también constituyó el “Consejo Educativo Comunal” (CONSECOM) donde se promovía la participación de la población de base y también de las entidades municipales. Proyecto Educativo Nacional.- También el reciente “Proyecto Educativo Nacional”elaborado por el Consejo Educativo Nacional y oficializado por Reslución Suprema Nº 001-2007-ED, postula una “sociedad educadora” donde las municipalidades cumplen un papel participativo en el quehacer educacional.

Slide6: GESTIÓN MUNICIPAL El enfoque participativo ya no se encuentra en cuestión. Se trata de asumir la municipalización como entrega de la gestión educativa a las municipalidades. Y con este enfoque hemos tenido dos experiencias históricas. Estaríamos ingresando a la tercera. Primera experiencia En 1873, la Ley de Municipalidades encomienda a los Consejos Municipales la administración de la instrucción primaria. En 1875, se expide el Reglamento de Instrucción Primaria en el cual se establece entregar a los municipios la responsabilidad de la educación primaria. Un año después, en 1876, se hace efectiva la medida. La primera experiencia de entrega de la gestión educativa a las municipalidades se dio de 1876 al 1905, con el explícito propósito de disminuir el presupuesto del Gobierno central. Los padres de familia se vieron obligados a tener que llevar alimentos a los docentes (“la pitanza”). La secuela de la Guerra del Pacífico (1879–1884), no sólo se expresó en una profunda crisis económica y social, sino también en la precarización de la escuela municipalizada. Durante el periodo de reconstrucción nacional la Educación no pudo reorganizarse debido a las dificultades económicas e institucionales del Estado peruano. Ni el Reglamento de Instrucción expedido por Iglesias en 1884, ni los sancionados por Cáceres en 1886 y 1888, lograron superar el caos en que vivía la educación municipal. Finalmente, en 1905 José Pardo promulga la Ley 162 que devuelve el control de la escuela primaria al Gobierno Central. De esta manera culminó la primera experiencia de municipalización de la educación en el Perú, que fue absolutamente negativa.

Slide7: Segunda experiencia Antes que Fujimori intentase municipalizar la educación en el año 1992, el partido aprista había hecho un anuncio semejante en 1987 sin llegar a mayores precisiones3 La segunda experiencia de municipalización de la Educación quedó solamente en el intento. Inspirados por la experiencia educativa chilena, un grupo de ingenieros ligados al entorno del Ing. Jaime Yoshiyama (Ministro de Energía y Minas del gobierno de Fujimori), viaja al vecino país, y sobre la base de este modelo se promulga los Decretos Leyes Nº 26011 de Participación Comunal en la Gestión y Administración Educativa, Nº 26012 de Financiamiento Educativo y el Nº 26013 de Mejoramiento de la Calidad y Ampliación de la Cobertura Educativa. El espíritu de estas normas planteaba que para administrar una red de centros educativos se crearían los Consejos Educativos Comunales (COMUNED), presididos por el Alcalde e integrados por representantes de los docentes y de la comunidad. Todo esto como una forma de privatizar la educación pública. Este intento de cambio, sólo quedó en el papel. Más tarde, el 3 de junio de 1994 por Ley 26325 se deroga estas tres normas. Ejemplo en Ate4 La experiencia de gestión educativa en manos de las municipalidades se mantuvo latente en los últimos años. Sin embargo, algunas municipalidades dieron pasos concretos en este campo, aunque de manera aislada. La experiencia desarrollada en los últimos años dentro del distrito de Ate podría constituir ejemplo de municipalización educativa, aunque en un contexto particular. En esta circunscripción existen tres instituciones cuya gestión depende del gobierno local: la Nº 216 de Educación Inicial; la Nº 1285 de Educación Primaria, ambas ubicadas en el valle de Amauta, y la Nº 1287 de Educación Primaria que funciona en el Asentamiento Humano César Vallejo.

Slide8: Son características comunes en la gestión de estas instituciones: a) El director y personal docente trabajan bajo la modalidad de servicios no personales, lo que implica que no tienen relación laboral con el gobierno municipal, y en consecuencia no gozan de ningún beneficio, como vacaciones, compensación por tiempo de servicios, seguridad social, atención médica, etc. b) El pago por honorarios profesionales que se hace a los profesores asciende a S/.800 (ochocientos nuevos soles), es decir su nivel de ingresos es inferior a la de un docente del sector público. c) Cuentan con autonomía limitada, en la medida, que dependen del área de educación y cultura, de la subgerencia de desarrollo humano, de la gerencia de participación ciudadana, de la gerencia general municipal y finalmente del despacho de la alcaldía. También merece resaltar el hecho ocurrido durante el año 2004 en el cual el alcalde de aquel entonces efectuó gestiones ante el despacho del MED para solicitar que dichas instituciones educativas se transfieran al la jurisdicción de la UGEL 06 de Vitarte con el argumento de que el gobierno municipal no contaba con los recursos suficientes para gestionar estas instituciones educativas.

IIPROPUESTA DEL APRA: II PROPUESTA DEL APRA En su discurso del 28 de julio, el Presidente García anunció la municipalización de la educación primaria5. A partir de ese anuncio el gobierno ha venido realizando algunas acciones. Se ha dado el D.S. 078-2006-PCM y hay un documento del Viceministerio de Gestión Institucional que hace algunas precisiones en cuanto a las funciones del Ministerio de Educación y las Municipalidades. Se habla de un plan piloto en el que participarán 56 distritos de todas las regiones del país, pero si en los planes del MED se considera la generalización como una segunda etapa del piloto. Al ser así, éste pierde su condición de tal. O sea que podríamos hablar más bien de un plan que dejó de ser piloto. “FUNCIONES” MUNICIPALES El 15 y 16 de febrero convocó a presidentes regionales, directores regionales de Educación y los alcaldes de los 56 distritos. Hasta donde tenemos información tuvo poca asistencia y se caracterizó por la falta de definiciones por parte de los representantes del Ministerio de Educación. El documento distribuido “Plan de municipalización de la gestión educativa y lineamientos del Plan Piloto 2007” repite otros anteriores, aunque es tajante en afirmar que “el gobierno local participa directamente en la gestión de las instituciones educativas tomando las principales decisiones en el ámbito pedagógico, institucional y administrativo” (p.12).

Slide10: Según el último documento citado, serían “competencias de las municipalidades, las siguientes: 1. Ejecutar la contratación del personal docente y administrativo; 2. Diseñar y ejecutar el Proyecto Educativo Local; 3. Conducir la diversificación curricular incorporando contenidos de sus realidad 4. Construir, equipar y mantener la infraestructura de los locales escolares de s jurisdicción; 5. Apoyar la creación de redes educativas; 6. Promover y ejecutar los programas de alfabetización en coordinación con el gobierno regional; 7. Crear y sostener centros culturales (bibliotecas y talleres de arte), deportivo y recreacional; 8. Implementar programas de capacitación docente; 9. Ejercer las funciones establecidas en el Artículo Nº 82 de la Ley Orgánica de Municipalidades; 10. Vincular los objetivos de la educación con los planes de desarrollo regional y local;

Slide11: 11. Controlar la asistencia del personal de la Instituciones Educativas, el cumplimiento de las horas efectivas de atención educativa, el avance del desarrollo curricular; 12. Distribuir el material educativo, que proporciona el Ministerio de Educación y dotar de otros complementarios a las instituciones educativas; 13. Mejorar la cobertura educativa, disminuir los indicadores de deserción y repitencia, y superar progresivamente los índices de eficiencia, inclusión, retención y calidad en su jurisdicción; 14. Descontaminar física y socialmente las áreas próximas a las instituciones educativas, logrando espacios saludables y libres de delincuencia y tráfico de drogas; 15. Establecer una cultura de evaluación de resultados de la educación y una política de transparencia y rendición de cuentas en la gestión de las instituciones educativas, 16. Autorizar pagos y descuentos de planillas de docentes y administrativos de las instituciones educativas; 17. Conducir el proceso de concurso para la selección de directores de las instituciones educativas; y 18. Rendir cuentas de la gestión educativa anualmente” (p.15-16).

Slide12: Como podemos notar, en este elenco de funciones, hay de todo, como en botica. Roles que son más bien objetivos y propósitos loables (3 y 13; por ejemplo). Se dan alternativas a los descuentos digamos por Derrama Magisterial (16); hasta cuestiones de encargos típicos de un enfoque centralista (12). Quienes elaboraron estas funciones ni siquiera han tenido cuidado de ordenar las propuestas, ni mucho menos darle concordancia con lo que se está postulando en otros ámbitos, por ejemplo, en referencia al nombramiento de directores (17). En este caso, la propuesta gubernamental difiere cuando se habla de municipalización y cuando se habla de Ley de Carrera Pública Magisterial. Todo hace ver que no hay mucha claridad y precisión en lo que se desea. De allí la dispersión que se trasluce cuando se operativiza la toma de decisiones en “lo pedagógico, institucional y administrativo”.

Slide13: ¿RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL? El Banco Mundial ha difundido en octubre del 2006 el texto “Perú. La oportunidad de un país diferente y próspero, equitativo y gobernable”. Allí hace “recomendaciones” para todos los sectores. En el caso de la educación básica, Luis Crouch (capítulo 26) parte del reconocimiento de los avances alcanzados en lo referente a cobertura, pero señala que el problema de la calidad educativa es muy serio y que hay que afrontarlo a través de reformas estructurales. Resume estos cambios en tres ejes: • Primero: el sistema tiene que proponerse metas cuantificables de logro educacional: estándares; • Segundo: sistemas de apoyo para que las metas se puedan alcanzar, básicamente apoyo a los directores y docentes; y • Tercero: establecer sistemas de rendición de cuentas –fundamentalmente a directores y docentes- sobre si hubo logro o no de los estándares establecidos. Al final del capítulo 26 del citado documento, se hace un resumen de prioridades, señalando entre otras cosas: “A corto plazo (menos de un año a un año) se puede dar los siguientes pasos: (i) Experimentar con el sistema (metas, rendición de cuentas y apoyo) en zonas limitadas, sobre la base de proyectos especiales y enfatizando en los estándares de aprendizaje (destaque nuestro). ¿Es coincidencia con el Plan Piloto de Municipalización en 56 distritos delimitados? ¿Está el gobierno aplicando “al pie de la letra” las “recomendaciones” del Banco Mundial?

Slide14: A QUIÉNES LLEGARÍA Actualmente hay en el Perú 52079 instituciones educativas. De ellas, 11932 son de Educación Inicial y 29175 de Educación Primaria. Si hoy se diese la municipalización total en estos dos niveles educativos, diríamos que ella debería llegar 41107 instituciones educativas: 78.93% del universo general. La medida llegaría a 671149 estudiantes matriculados en Inicial y a 3503885 matriculados en Primaria de Menores; es decir, el 62.83% de los estudiantes peruanos, excluyendo a los de educación superior universitaria. De un total de 303958 docentes nominales que hay al inicio del 2007, 169671 (55.82% del total) quedarían bajo la gestión municipal.

IIIA FAVOR Y EN CONTRA: III A FAVOR Y EN CONTRA Existen posiciones encontradas sobre el proyecto de municipalización que lleva adelante el actual gobierno. Las posiciones de quienes se manifiestan a favor se expresan en los siguientes términos: a) Los gobiernos municipales están más cerca de la población que otras instancias del Estado. b) Los gobiernos municipales tienen posibilidades de administrar mejor la educación. c) Resultaría más fácil trabajar con una visión intersectorial y coordinar las acciones de salud y educación. d) Se sustenta en el proceso de regionalización e) Es una alternativa que por lo menos vale evaluar. f) El artículo 82º de la Ley Orgánica de Municipalidades le asigna funciones administrativas y pedagógicas en el campo de la educación. Los que están en contra aducen, entre otras razones. a) No se puede separar la educación inicial de la primaria ni de la secundaria. b) Los gobiernos municipales no pueden cumplir ni siquiera las funciones que ya les corresponde; menos van a poder con una más del tal magnitud como es la educación.

Slide16: c) Ya existe un nivel de descentralización que llega hasta la UGEL. No es necesario crear una nueva instancia. d) No puede haber un modelo de gestión único en el país. e) El fracaso de esta experiencia en países cercanos como Brasil y Chile. A partir de estas dos posiciones se puede hacer la siguiente reflexión. a) El proceso presenta algunos riesgos como son: • Que las municipalidades pobres tengan una educación de inferior calidad que las que cuentan con mayores recursos. El FONCOMUGE8 no parece ser suficiente para evitar esas desigualdades. • Que se produzca una interferencia entre las funciones de la UGEL y de la municipalidad. • Que no haya claridad en la línea de autoridad con respecto a los profesores que dependen del gobierno nacional o regional que es quien les paga y dependen de las municipalidades por razones de su función pedagógica. • Que el apresuramiento con el que se están desarrollando las acciones de parte del gobierno, lleve al fracaso la experiencia antes de haberla siguiera experimentado como piloto.

Slide17: b) Se necesita ciertas condiciones, tanto de parte del Estado, como del la sociedad como: • Que se capacite previamente a las autoridades locales para asumir la nueva experiencia. • Que no se pierda de vista el objetivo 6 del Proyecto Educativo Nacional, que plantea una propuesta global de descentralización. • Que los ciudadanos tengan mucho cuidado al momento de elegir sus alcaldes. • Que se evalúe objetivamente la experiencia piloto antes de generalizarla. c) Se considera que existe una plataforma favorable en: • Los proyectos educativos regionales y el contexto general de la descentralización. • Los CONEI, COPALES y COPARES como instancias de participación. PERCEPCIÓN EN LA BASE La opinión de los maestros sobre la municipalización educativa no es muy favorable y está caracterizada por el temor. Como ejemplo podemos señalar que el profesorado de las instituciones educativas rurales andinas ubicadas en el norte de la región Cajamarca, relaciona -por la información difundida entre los maestros - la municipalización con la privatización de las instituciones educativas. Consecuentemente, rechazan de plano la municipalización de la educación.

Slide18: Al ser los docentes los que forman la opinión pública de sus respectivas comunidades, éstos también aseguran por medio de sus autoridades y dirigentes que la municipalización implicaría que los padres de familia tengan que subvencionar mensualmente la educación que reciben sus hijos. En las comunidades rurales no existen otras posiciones sobre municipalización que no sean las de relacionarse con la desaparición de las escuelas públicas; ésta situación se ve alimentada por los medios de comunicación (radio) local que a diario informan que la municipalización es sinónimo de privatización. Es común en el profesorado rural mencionar que las experiencias municipalizadotas de la educación de otros países han fracasado y se refieren continuamente al caso chileno.

IVRESPONSABILIDAD DE TODOS: IV RESPONSABILIDAD DE TODOS Es evidente que la decisión asumida por el gobierno de llevar adelante un proceso de municipalización del sistema educativo, obedece más que a una decisión técnica, a una decisión política. Hay una suerte de voluntarismo del señor Presidente de la República. Una medida de esta naturaleza desarticulada del Proyect Educativo Nacional (PEN) y del proceso real de descentralización no resolverá por sí sola los problemas que caracterizan la crisis de la educación. Además las diferentes etapas de su implementación deberán estar articuladas a un proceso mayor de reforma del Estado. De no ser así la municipalización de la educación no pasará de significar otra experiencia fallida. Como sociedad civil y educadora, no podemos ser pasivos frente a decisiones como la de municipalizar la educación. Cuando ella se postulaba como un simple “piloto”, el acento se colocaba en una experimentación que daba luces para tomar decisiones. Pero, la municipalización ya no tiene “piloto”. Es responsabilidad de todos, buscar que la educación de todos los peruanos no ingrese a caminos sin norte claro.